[테마 논술] <5>경제 - 정부의 경제적 기능과 정부실패
'차기 정부 조직 개편안' 과 연계해 살펴 보세요

동래대신학원 글마루논술연구소 강사진. 왼쪽부터 양희부, 정문열, 양유찬, 이상민, 신태호 강사.
인간이 만든 제도 가운데 완벽한 것은 없다. 시장이 실패하듯이 정부도 완전하지는 않다. 시장과 정부의 관계는 효율성과 공정성 사이의 균형을 찾는 문제일 것이다. 이들 사이의 적절한 조화를 찾기 위해서는 인간의 심성과 사회에 대한 깊은 통찰력이 필요하다. 이번 주제도 단독으로 출제되지는 않는다. 경제체제의 선택문제(효율성과 형평성), 시장실패와 연관된 종합적인 문제 형태로 출제되며 조금 더 구체적으로 출제되는 경우, 공기업 민영화나 사회보장의 축소 여부, 최근 문제가 되고 있는 정부조직 개편안과 관련된 정부 규모, 공직 사회의 부패와 복지부동 등이 제시문으로 나올 수 있을 것이다.



1. 정부의 경제적 기능



시장실패가 발생하고 소득분배가 적절히 이루어지지 못할 경우 '보이는 손', 즉 정부의 역할이 필요하다. 우리나라 헌법 제119조 제2항에서도 '국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다'는 정부의 역할을 규정하고 있다. 이러한 정부의 경제적 기능을 구체적으로 살펴보자.

① 정부는 사회적으로 바람직하게 자원배분이 이루어지도록 지도하는 기능을 수행한다. 독과점의 폐단이 크거나 외부효과, 공공재 등의 존재로 시장이 효율적인 자원배분 기능을 수행하지 못할 때 정부는 시장에서 공정한 경쟁이 유지되도록 여러 가지 규칙과 제도를 만들고 그것이 잘 지켜지도록 감시하는 역할을 수행한다. 일례로 공정거래위원회의 활동이 그것이다. 또한 도로나 공원뿐만 아니라 국방, 치안 등 시장에 맡겨 놓으면 생산되기 어려운 공공재를 정부가 직접 생산하기도 한다. 아울러 정부는 긍정적인 외부효과가 나타나는 경우에는 보조금을 주는 등의 방법을 통해 사회적으로 필요한 만큼의 재화가 생산될 수 있도록 한다. 정부가 기술 파급효과가 큰 분야에 대해 기술 개발을 위한 보조금을 지급하는 것은 긍정적인 외부효과를 개선하기 위한 것이다. 한편, 정부는 공해를 유발하는 기업에 대해서는 공해 허용 기준치를 정하고 이를 어기는 기업에게는 벌금을 부과하기도 한다. 정부는 이와 같은 각종 공공규제를 통해 '무엇을 얼마나', '어떻게'의 면에서 자원이 효율적으로 배분되도록 이끈다.

② 또 소득재분배의 기능을 수행한다. 시장기구에만 맡기는 경우 완전한 경쟁이 이루어진다 하더라도 타고난 재능이나 재산, 노력, 행운 등에 의해 '누구를 위하여'의 소득 분배가 얼마든지 불균등할 수 있으므로 각종의 누진세제와 사회보장제도를 통해 소득의 재분배를 실시함으로써 모든 사람들이 인간다운 삶을 살 수 있도록 해 주는 것이다.

③ 정부는 거시경제의 안정화 기능을 수행한다. 경제가 심각한 경기침체와 높은 실업을 경험하거나 높은 물가상승을 보이는 경우 정부는 다양한 경제정책(조세의 수입, 지출을 통한 통화량 조절이나 금리 증감)을 사용해 경제를 어느 정도 안정시킬 수 있다.

④ 정부는 시장경제가 원활하게 작동하도록 법과 제도를 제정, 운영한다. 무엇이 사유재산인가, 경제적 자유의 범위는 어디까지인가, 어떤 계약이 합법이고 다른 어떤 계약이 불법인가, 생산자의 의무는 무엇인가, 노사 쌍방의 권리와 의무는 무엇인가 등등이 명확하게 설정되지 않으면 시장경제가 제대로 작동하지 않으므로 정부는 경제활동에 필요한 기본 원칙들을 각종 법령으로 제정하고 이 법령들을 위반하는 경제주체들에게는 응분의 제재를 가하는 사법제도를 운용한다.

2. 정부실패의 의미

시장실패와 소득분배의 불균등, 공황이나 인플레이션 등의 주기적인 경기변동 때문에 정부가 경제활동을 시장기구에 전적으로 맡기지 않고 시장실패를 교정하기 위해 경제에 개입하게 된다. 이처럼 자본주의 경제에서는 시장기구가 '무엇을 얼마나', '어떻게', '누구를 위하여'의 3가지 기본적인 경제문제를 보다 만족스럽고 안정적으로 해결하도록 하되 시장실패를 교정하여 자원배분의 효율성을 높이는 동시에 소득분배의 조정자로서의 역할을 하면서 경제적 약자를 보호하고 사회 안정을 도모하고 있는 것이다.

그러나 이러한 정부의 개입이 시장실패를 치유하고 더 나은 결과를 가져온다는 보장은 없으며 경우에 따라서는 정부의 지나친 개입이 오히려 더 나쁜 결과를 초래하기도 하는데 이를 '정부실패(government failure)'라고 한다. 즉 시장의 실패를 교정하기 위한 정부의 개입이 오히려 효율적인 자원배분을 더욱 저해하게 된다.

3. 정부실패의 원인

정부실패가 발생하는 원인으로는 첫째, 정부가 가진 지식과 정보의 한계성을 들 수 있다. 예를 들어 한 국가의 정부가 공해의 사회적 비용이 얼마인지를 정확하게 파악하지 못한다면, 공해 방지를 위한 효율적인 세율이 책정되기를 기대하기는 어려울 것이다. 또한 소득 재분배정책을 실시함에 있어 누가 얼마의 소득을 올리고 있으며 누가 어떠한 어려움에 처해 있는가를 정확하게 파악하지 못한다면 공정한 정책을 시행하기란 매우 어렵다. 날로 복잡해지고 다양화되는 현대경제에서 정부는 정보의 제약에 직면할 수밖에 없다. 즉 정부도 모든 것을 다 알지 못하기 때문에 최선의 대안이 무엇인지를 알지 못하는 경우가 많이 있다. 현실에서 나타나는 많은 정부실패는 이러한 정부의 제한된 정보에 기인하기도 한다.

둘째, 이익집단들이 정치적 타협을 모색하는 과정에서 정부정책이 엉뚱한 방향으로 변질될 수도 있다. 현실세계에서 정부란 여러 가지의 배경과 이해관계를 가진 사람들의 집단이다. 정부 내의 어떤 사람은 선거를 통해서 일자리를 맡게 되고, 다른 사람은 임명되고, 또 다른 사람은 단순히 채용되기도 한다. 이에 따라 정부에는 늘 상충되는 이해관계가 있게 마련이다. 물론 공직자들은 사회 전체의 공공이익에 대해 지대한 관심을 가지지만, 어떤 방법으로 사회를 더 좋게 만들 수 있는가에 대해서는 각자 다른 의견을 가질 수 있다. 또한 공공의 이익을 우선시하는 그들의 입장은 사적인 이해관계 때문에 왜곡될 수 있다.

이러한 이유로 정부는 나라경제 전체의 효율성을 높이는 정책을 실시하지 못하기도 하며, 때로는 사적인 이해관계에 영향을 받아 형평성을 잃을 수도 있다. 즉 상충되는 이해관계를 갖고 있는 집단들이 정치적으로 타협을 모색하는 과정에서 정부실패가 나타나게 되는 것이다. 일례로 의약분업 당시 개정 약사법을 들 수 있다. 오랜 진통 끝에 개정 약사법이 1999년 말 국회를 통과했지만 의약계와 정치권, 정부 간에 분쟁과 갈등은 계속됐다. 여러 번에 걸친 의료계 파업과 그에 따른 의료수가 인상이 이어졌다. 결국 의약품 오남용과 약품유통을 둘러싼 부조리 문제 해결 등 본래 목적의 달성은 불확실한 가운데 국민 의료비 부담만 크게 늘어난 셈이다.

셋째, 시장 참여자들이 정부의 정책 의도와는 다르게 반응해 정부의 정책이 애초에 기대했던 효과를 거두지 못하기도 한다. 최근 참여정부가 수십 차례 내놓은 집값 안정대책이 오히려 전국의 집값·땅값을 폭등시킨 것도 유사한 정책실패로 볼 수 있을 것이다.

넷째, 공직자로서 공익을 우선시하기보다는 자신의 이익을 먼저 챙기려는 '도덕적 해이(moral hazard)'의 문제를 들 수 있다. 1980년대 이후 정부실패에 대한 인식이 급속도로 확산되면서 정부규제 완화, 작은 정부 실현, 공기업 민영화 등이 세계적인 추세가 되었다. 그러나 아직도 한국을 포함한 주요 국가들은 막강한 권력을 소유하고 있다. 따라서 각종 인·허가권과 감독권을 둘러싼 부정부패의 가능성이 상존하고 있는 것이다.

다섯째, 정부조직의 비대화와 관료화를 들 수 있다. 거대한 조직은 정책결정 과정에서 민주성과 효율성을 해칠 수 있다. 영국의 역사학자 파킨슨은 영국이 관리하던 식민지국가의 수가 훨씬 줄어들었는데도 식민지를 관리하는 관리의 수는 더 많이 늘어나는 등의 이른바 일반적으로 정부조직은 확대되는 경향이 있다는 '파킨슨의 법칙'을 발표한 바 있다.

마지막으로 현실경제에서 정부실패가 가져오는 비효율성은 단순히 제도상의 결함에서 초래되기도 한다. 예를 들어 정부 조직 내에서 역할과 책임이 명확하게 구분돼 있지 않거나 상호 간에 견제하는 기능이 불충분하게 작동해 정부실패가 나타날 경우도 있다.



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/ 입력시간: 2008. 02.12. 10:31